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張楠迪揚、董長貴等|多級政策執行過程中的形式損耗和實質損耗:以中國行政審批中介改革為例

2021.05.14

作者:張楠迪揚、董長貴等

來源:American Review of Public Administration

英文標題:Deficits Pro forma and Substantive: Multilevel Policy Implementation in China’s Administrative Approval Intermediaries Reform

文章鏈接:https://doi.org/10.1177/02750740211010539

作者:張楠迪揚(中國人民大學公共管理學院副教授)、David H. Rosenbloom(美利堅大學教授)、董長貴(中國人民大學公共管理學院副教授)

張楠迪揚|中國人民大學公共管理學院副教授


董長貴|中國人民大學公共管理學院副教授


我院張楠迪揚副教授、董長貴副教授,與美利堅大學杰出教授戴維.羅森布魯姆(David H. Rosenbloom)的合作文章 Deficits Pro forma and Substantive: Multilevel Policy Implementation in China’s Administration Approval Intermediaries Reform最新發表在國際期刊American Review of Public Administration上 (《多級政策執行過程中的形式損耗和實質損耗:以中國行政審批中介改革為例》

論文聚焦于政府層級結構中政策執行的多級損耗問題。多級政策執行情境中,中間層級的政策執行者具備雙重身份。一方面,他們與中央政府距離更近,會獲得更直接的監督和壓力,自由空間小于街頭官僚,需要更為嚴格地完成上級交辦的規定動作;另一方面,中間層級的政策執行者同樣可能出于維護自身利益,故意折損政策執行效果。游走于兩者的張力之間,中間層級政策執行者的行動策略是什么?如何既完成上級政策執行任務的規定動作,同時又保全自身利益,既有政策執行理論關注較少。

文章提出政策執行的“形式損耗”(deficits pro forma)、“實質損耗”(deficits substantive)兩個概念,以此構建對中間層級政策執行者靈活行動策略的解釋框架。形式損耗指象征性或表面性執行政策帶來的損耗,比如可以表現為執行效率的損耗。實質損耗指政策執行者對實際政策執行目標的消解,比如在政策執行過程中刻意隱瞞地方實際情況。研究認為,本級壓力、上級壓力、上級示范效應都可能對兩類損耗產生影響。

研究以中國行政審批中介改革為例,基于對225個地級市的行政審批中介改革政策執行的數據分析,實證檢驗兩類政策執行損耗的影響因素。研究發現,政策執行損耗在國家、省、地級市“自上而下”的執行過程中逐級增大。地級市對本級職能部門施加的壓力無助于縮減政策執行損耗。省級對地級市的軟性壓力和硬性壓力與形式損耗顯著負相關,硬性壓力的對降低形式損耗的作用遠超軟性壓力。實質損耗方面,硬性壓力雖然也有一定的降低作用,但效果遠低于對形式損耗的影響。這說明上級的硬性壓力雖然可以有效提高執行速度,但對完成政策目標的質量提升上較為有限。本案例中,省級政策執行的示范效應只對降低市級形式損耗有效,對降低實質損耗幫助不大。無論省級表現優劣,市級在行政審批中介改革的政策執行上均處于較低水平。此外,形式損耗與實際損耗顯著正相關,這說明低效的政策執行通常會帶來對政策效果的實質損耗。

本研究勾勒了地方政策執行者的一類行動策略,面對上級壓力,一方面中間層級的政策執行者選擇通過降低形式損耗的方式完成上級任務;另一方面,當政策內容不利于地方執行者的實際利益,且實質損耗的完全信息難以被上級掌握,實質損耗很可能成為政策執行者保護既得利益的自留地。研究發現對于深入理解多級政策執行過程、推進政策評估具有一定啟示意義。

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