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嚴金明 李儲 夏方舟 | 深化土地要素市場化改革的戰略思考 |《改革》2020年第10期

2020.11.04

作者:嚴金明 李儲 夏方舟

嚴金明,中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授、博士生導師


夏方舟,中國人民大學公共管理學院副教授、碩士生導師

2020年3月,中共中央、國務院印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,提出要“推進土地要素市場化改革”,充分彰顯了土地要素市場化改革的重大意義,凸顯了土地要素作為經濟社會發展稟賦基礎和空間平臺的重要地位。深化土地要素市場化配置改革,實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平,是推動高質量發展、現代化建設和供給側結構性改革的關鍵動力,是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求,是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。

改革開放以來,我國已經基本實現產品市場化,然而要素市場化特別是土地要素市場化改革長期處于相對滯后狀態。由于土地要素本身的基礎性、稀缺性和不可替代性等特點,基于土地資源保護、節約集約利用、風險管控預防等多方面的考量,政府在土地要素資源配置中長期發揮著重要作用,相對影響了競爭主體的成長和正常的土地市場競爭秩序的形成。當下,我國社會主義現代化建設面臨著經濟下行、資源環境約束收緊、收入差距增大、不確定風險增加等多重挑戰,亟須改革現有土地要素資源配置模式,推進土地要素供給側結構性改革,充分激發土地要素市場活力,為經濟社會發展注入新一輪動力。近年來,我國在城鄉土地市場建設、農用地“三權分置”、農村“三塊地”改革等方面取得了一系列進展,但當前土地要素市場化配置水平依然難以滿足日益高質量、高效率和高標準的發展要求,仍然存在著諸多深層次問題,有待進一步攻堅克難。

一、我國土地要素市場化改革面臨的挑戰

在過去數十年里,土地要素市場化改革不斷探索和前進,取得了較大的成效,有力地支撐了我國社會主義現代化建設。然而,相較于勞動力、資金等其他要素市場化改革進程,土地要素市場化改革仍然偏于緩慢,在當前“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期和開啟全面建設社會主義現代化強國新征程的“十四五”起點期,面臨著更多新形勢、新要求和新挑戰。

(一)城鄉統一的建設用地市場尚未形成

一是農村經營性建設用地除部分試點外仍然難以流轉,價格也未顯化,整體市場尚未形成。盡管2020年實施的《土地管理法》破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙,但入市實踐過程中仍存在諸多問題。其一,就入市對象而言,究竟是只有現有存量,還是包括符合規劃和用途管制的新增集體經營性建設用地仍然未明:如果只停留在存量入市,據原國土資源部數據,農村集體經營性建設用地約占集體建設用地的10%左右,在中西部比較偏遠的農村,可能僅為5%或者更低,實際上難以形成較大的規模效應,可能無法滿足發展需求;如果允許增量入市,就需要明確相應增量范疇。顯然,農村集體新增建設用地與新增國有建設用地存在競爭,從規劃制定、調整到指標落實以及土地的收益、補償、征地、轉用等均存在沖突,在具體流轉實施中往往限制重重。其二,由于集體經營性建設用地入市工作的主體復雜性、理論前沿性、學術探索性與實踐專業性,政府憑借規劃管制和規則制定等職權不可避免地深度參與甚至主導了入市過程,同時還存在著權力尋租、市場機制扭曲、效率和公平損害的風險。其三,在農村集體經營性建設用地流轉具體的市場路徑設定中,流轉主體究竟是農民集體、村民委員會、土地股份合作社、村民小組抑或農民個體,流轉方式究竟是直接自由轉讓,或是通過“招拍掛”出讓,還是租賃、入股或抵押等形式,抑或通過整治置換指標入市仍然不盡明晰,流轉利益分配中地方政府、農民集體、農民的利益分配比例也缺乏相對明確的規定,容易引發矛盾沖突。

二是宅基地流轉大部分為隱性或自發,面臨著退路保障和資產盤活矛盾。其一,當前宅基地產權權能仍不完整,缺乏自由的處分權,無法進行抵押。1999年國務院辦公廳印發《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》,首次明確“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地”。2020年5月通過立法的《民法典》第三百九十九條規定:宅基地的土地使用權不得抵押。其二,宅基地“最后退路保障”和“資產盤活流動”之間相互沖突,流轉還是持有難以抉擇。在新冠肺炎疫情沖擊之下,宅基地作為農民“最后退路保障”的功能更加彰顯。在農村逐步空心化、老齡化和職業化的大環境下,如何平衡資產盤活和退路保障,針對不同農民的需求,有針對性地選擇或者兼顧宅基地“居住”或“資產”雙向功能,仍是各地實踐中亟待解決的重要問題。

三是土地征收中的成片開發范圍界定不清,潛在矛盾沖突等問題突出。新《土地管理法》中對成片開發等概念的內涵和外延仍然未能作出明確界定,在經濟下行壓力變大、地方債務激增的背景下,征地成片開發范圍的科學界定容易受到掣肘和牽制。究竟何種開發建設情形屬于“成片開發”,其內涵界定是“宜寬”還是“宜窄”,條件標準是“宜松”還是“宜緊”,是否要限制“最小規?!?、“公益占比”和“總體規?!钡葐栴}仍然亟待探討和確定。此外,征地過程中不可避免地涉及“個人意愿”和“群體意愿”、“個人利益”和“公共利益”、“流轉”和“征收”等矛盾沖突。在面對矛盾沖突時,“暴力”實施征地拆遷、村民之間分配爭議、農民失地又無社會保障等問題仍有發生。特別是在征地和入市之間互為補充的同時,也存在著此消彼長的矛盾沖突。面對仍然存在的公益性用地征地訴求,究竟哪些土地需要征收、哪些土地可以直接流轉?集體建設用地入市是否會造成征地拆遷的難度進一步提升?如何平衡征地補償和直接入市收益之間的矛盾?這些問題仍然有待解決。

(二)產業用地市場化配置效率偏低

產業用地特別是工業用地的出讓相對缺乏彈性和靈活性,導致市場配置效率偏低。依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定,工業用地出讓最高年限規定為50年,且在實際出讓中工業用地出讓年期也多定為50年,難以和企業生命周期緊密匹配。企業生命周期與區域經濟發展水平、企業規模、行業類型等因素密切相關,例如,江蘇省企業生命周期范圍為5—30年,平均生命周期僅為15.5年,經營30年以上企業數量較少,通常而言更難以持續50年。這就意味著當企業到達其生命周期的消亡階段,但由于土地使用權證書尚未到期,企業依然可以占據該地塊,從而可能導致該地塊被低效利用甚至閑置??偠灾?,不同規模、不同行業間企業生命周期和用地訴求存在差異,而目前仍為固定的全行業統一供應年限和供應方式,難以滿足各類行業差異化需求。

(三)存量建設用地缺乏市場化盤活機制

由于企業流轉和持有土地的成本收益存在明顯差別,存量流轉或再開發的意愿偏弱。一方面,企業生命周期結束后建設用地退出機制不盡明確,雖然土地使用權出讓設置了年限,但是續期費用、逾期處置等問題不盡明朗,沒有相應較為容易操作的政策規定,導致低效、閑置土地難以流通。同時,由于企業普遍對土地未來轉讓收益存在較高預期,加之土地持有成本低,為了獲取最大土地增值收益,企業主動騰退存量建設用地積極性不高。另一方面,土地轉讓成本過高,使得企業轉讓存量建設用地的積極性大受影響。目前土地轉讓在交易環節涉及繳納的稅種包括流轉稅類(增值稅和附征的城建稅、教育費附加等)、所得稅(根據納稅主體分為企業所得稅和個人所得稅)、財產行為稅類(土地增值稅、契稅、印花稅等),稅種多達10余種。土地增值稅稅率根據增值額測算,比例為30%—60%不等,增值稅征收率為5%,過高的轉讓稅費影響了存量建設用地的再次盤活。由于缺乏統一的交易平臺,存量建設用地流轉主要表現為零星自發的交易,嚴重影響了土地要素的再次配置效率。此外,存量建設用地轉讓時如涉及用途變更的增值收益分配機制仍然模糊不清,難以通過二級市場轉讓或再開發促進存量建設用地盤活。

(四)農用地流轉的平臺和機制不完善

盡管農地流轉在我國已經逐漸推開,但是交易場所和交易平臺仍然不盡完善。大多數區域農村農民作為流出方不知道如何流轉、去哪兒流轉,流入方不知道人在何方、地在何處,這就導致供給和需求信息難以流通和匹配,造成了“有地無市”與“有市無地”并存的流轉困境。此外,農村土地流轉市場仍然缺乏健全的市場機制,例如,尚未形成規范的全國性指導價格標準,第三方土地估價平臺還有待發展完善,使得農戶在實際流轉中面臨價值估計偏離的困境,導致了低價流轉、租金價格增值損失等“價格陷阱”的出現。此外,農地流轉市場缺乏有效保障和監管機制。如部分村民流轉土地時只有口頭協議,在土地確權或征用時容易發生毀約;又如,土地流轉合同內容不規范、簽訂程序不完整等問題,不僅容易導致糾紛,而且容易對調解過程造成困擾;再如,土地流轉大戶或農業企業經營不善,或因自然災害、突發風險等原因導致虧損,無法兌現農戶的土地流轉費用,甚至發生毀約和跑路的現象。

(五)土地市場化配套體制機制不健全

一是土地要素供給機制不盡完善。長期以來,地方政府壟斷一級市場的土地要素供給,相對缺乏供地結構和規模的統籌優化。地方政府不僅決定了城市土地在一定時期內的供給總量和不同時點的供應流量,而且決定了土地的供給結構和方向。在有限的土地資源總量約束下,部分地方政府在工業、商服和住宅用地之間不合理的供給規模、時點和結構偏好,容易導致土地供應緊張與閑置浪費并存等現象。此外,在單一供給主體管控之下,土地要素供給總量和供給結構等缺乏精準的匹配和控制,僅僅通過土地利用計劃指標的供給,難以精準滿足土地要素分異需求。土地市場供給完全由政府掌握,對地塊的價格、用途、規模、容積率以及用途的改變等都具有絕對的決定權,不僅難以滿足真實市場的需要,導致區域訴求、產業需求與空間供給脫節,而且容易引發信息不對稱,使得監管困難,并在一定程度上為政府的權利尋租提供了空間,容易產生腐敗問題。

二是增值收益分配機制的公平性和科學性難以保障。在土地增值收益分配過程中,政府、企業、市民、村集體和農民等利益相關主體均有較大收益期望。對于土地增值收益的分配,主要有三種觀點——“漲價歸公”、“漲價歸私”和“公私兼顧”。盡管“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益”的增值收益分配邏輯已逐步形成共識,然而在實際執行中仍存在諸多困難。其一,現實中政府作為社會全民的代理人,這部分土地增值收益由政府代為管理,最終可能逐漸異化為“漲價歸政府”,原土地所有者(或使用者)得到的補償僅僅是損失的實物價值,隱性的價值損失或無法準確估算的價值并未得到補償。其二,對于政府、集體、個人應當參與分配哪一部分收益,如何進行收益分配,收益分配的比例等關鍵性問題,仍然沒有形成一套達成共識、可供推廣的分配標準。其中,增值收益分配的理論支撐也有待形成共識。在征地過程中,政府是否應當享有的土地用途轉換引起的效益性增值(級差地租I)和土地整理再開發的人工增值(級差地租Ⅱ),農民集體和農民是否應當享有因所有權和承包權而產生的資產價值等問題也遠遠沒有達成共識。此外,增值收益分配比例在實踐中缺乏依據。各試點實踐中增值收益分配比例差異巨大,缺乏堅實的理論支撐、科學依據和廣泛共識。例如,按照《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》第六條規定,調節金分別按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%—50%征收。2019年《土地增值稅法(征求意見稿)》將集體房地產納入了征稅范圍,擬取消土地增值收益調節金,但是按照四級累進稅率實際上是增值收益的30%—60%。就各主體分配比例而言,有觀點認為增值收益由農民、集體、政府按照31%∶16%∶53%的比例分配,也有觀點認為應按拆舊區農民、建新區農民和政府按82.1%∶10.7%∶7.2%的比例分配,各種觀點莫衷一是。

三是土地要素市場配套機制多有“缺位”。首先,土地要素交易服務體系不健全。盡管城市土地交易服務體系相對完善,服務平臺有地方政府網站、中國土地市場網、公共資源交易網等,但城鄉統一的土地要素有形市場、中介平臺、信息和金融服務配套機制還未能同步建設。其次,土地要素價格配套機制不盡完善。尤其是農村區域,未實現城鄉建設用地基準地價全覆蓋,也未能像城市一樣具備地價信息服務平臺、能夠實現地價的實時監測,使得農村土地流轉價格常常帶有隨意性和盲目性,普遍存在著價格偏離合理范圍、定價相對隨意、價格差異大等問題,一定程度上影響了我國土地要素市場化有序推進。最后,土地市場監管機制有待完善。當前對于市場不正當競爭行為缺乏監管和懲罰,也尚未建立完善的信用體系。

二、深化土地要素市場化改革的戰略目標與導向

改革開放四十多年來,我國社會主義市場經濟體制改革在理論和實踐上都取得了巨大進展,但在土地要素市場化改革上仍帶有計劃經濟色彩。對此,應根據社會主義市場經濟的客觀規律和要求,讓市場在土地要素配置中發揮決定性作用。需要強調的是,土地要素的“市場化”并不等于土地的“私有化”。深化土地要素市場化改革的前提,是堅持土地公有制度,以維護土地所有權制度為戰略基礎和改革底線,重點探索土地“用益物權”的改革和“擔保物權”的放活。
(一)深化土地要素市場化改革的戰略目標

1.提高土地要素配置效率

遵循“最優市場配置”的基本準則,發揮市場在資源配置中的決定性作用,使得市場在土地資源配置中處于主體地位。建立城鄉統一、自由流動、主體齊全的土地市場,完善各環節中的價格機制、供求機制、競爭機制、激勵約束機制,通過市場這一“看不見的手”引導激勵土地按照供求關系自由流動和合理利用,推動土地要素配置依據市場規則、市場價格和市場競爭,實現流動效率效果最佳化和利用效率最優化。

2.促進土地要素自主有序流動

明晰不同產權的主體定位和對應的權能邊界,避免產權主體虛置與權能缺位問題,打通土地要素的流動障礙。同時,通過不動產登記等各類制度充分保護產權歸屬和合理權能,保障土地產權主體的流轉意愿不受強迫,支持和鼓勵利益相關者自愿推進土地要素流動。通過合理的手段核算產權價值,構建信息平臺以減少信息不對稱問題,建立交易平臺提供交易場所,確立劃撥、出讓、轉讓、租賃、入股、抵押等各種形式的交易路徑、交易規范和監管保障機制,構建順暢無阻和穩定有序的土地要素流動路徑,實現土地要素流動主動化、秩序化和暢通化。

3.有效保障土地要素財產權益

中國特色社會主義道路的基本形式決定了必須堅持土地所有權的公有制度,完善國家、集體土地所有制。在深化土地要素市場化改革中,不能忽視國家和集體作為所有權人的土地要素財產權益。在此基礎上,進一步保障各資格權(承包權)和使用權(經營權)人的相關權利,明確個體土地要素財產權益的法律界定和增值收益分配模式,最大程度保障各個利益相關者的土地要素財產權益,保障社會財富源泉持續涌流。

4.激發土地市場活力推動高質量發展

通過健全城鄉統一的建設用地市場,合理破解農村土地流轉的限制制約,有效盤活農村沉睡的土地資源,釋放出農村土地的價值,有效助力鄉村振興。通過深化產業用地市場化配置改革,精準匹配不同產業的用地需求設計供給模式,合理降低企業特別是中小企業的用地成本,合理引導產業業態發展模式,同時通過推進農村承包地流轉市場的完善,合理釋放農村勞動力,激活現代化經濟發展的內生動力。通過存量建設用地盤活,優化生產生活空間,拉動投資,提升土地利用效率,以城鄉空間的優化重塑為經濟發展注入新的活力。

(二)深化土地要素市場化改革戰略導向

1.構建“有效市場”:明確政府邊界,推進簡政放權

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,并不是全面否定政府作用或是要求政府完全退出,而是要政府明確權能邊界,充分發揮政府實施宏觀調控、彌補市場失靈、落實監督懲處等重要職能,充分保障價值規律、競爭規律和供求規律等市場經濟規律作用充分發揮。因此,“政府退位、市場補位”應當是深化土地要素市場化改革的核心價值導向。當然,政府簡政放權并不是完全放任,而是踐行適度調控、分類管理、合理監管,對于資產屬性強的土地要素配置,市場起決定性作用,而對于資源屬性強的土地要素配置,政府在發揮主動性的同時積極調動市場力量,最終建立土地要素市場化領域的“有為政府”和“有效市場”。

2.注重“公平效率”:利益分配公平,資源配置有效

土地要素市場化改革不能狹隘地理解為財政收入,也不能片面地理解為資源的優化配置,其目標應更為廣義、更為深刻地理解為“公平”與“效率”的協調統一。通常來說,“公平”指的是社會的政治利益、經濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等地分配,意味著權利平等、分配合理、機會均等和司法公正。就深化土地要素市場化改革而言,不僅要關注土地資源資產價值顯化、土地資源財產權利平等、增值收益分配合理,而且要關注發展權損失補償、土地資源可持續利用保障、生態保護、公共利益需求限制下的土地資源發展機會均等,同時也要強調監管體系的公正廉潔,切實實現“權利顯化平等,利益分配公平”。在深化土地要素市場化改革中,要盡可能減小交易成本和改革風險,實現改革成本和管理成本最小化。同時,深化土地要素市場化改革更要促使社會經濟關系的協調并最終作用于社會生產力的發展,提高人力、資源、資本等全要素利用效率,充分實現“物盡其利、物合其用”的高質量發展。

3.堅持“循序漸進”:分類精準施策,分時審慎推進

在深化土地要素市場化改革中,必須按照高質量發展需要、現代化建設訴求和經濟社會發展狀況,堅持安全可控原則,實事求是地針對土地要素流動的各個突出問題系統綜合設計、分類精準施策,不能貪圖一蹴而就、一勞永逸,也不能盲人摸象、一葉障目。在具體實施中,既要協調“政府、村集體、村民”“城市、鄉村”等多元關系,又要兼顧“公平、效率”“保護、發展”等多維目標,尊重土地要素利益相關者的意愿,選擇“穩中求進”的實施路徑,穩定集體所有制,堅守耕地保護和生態紅線底線,探索自愿有償進退制度,賦予完整物權權能,循序漸進地開展市場化流轉,最大可能地防止社會不穩定與過度資本化等諸多風險,審慎探討和選擇深化土地要素市場化改革的各個時期具體路徑,切實為推動經濟發展質量和效率變革提供強大動力。

4.強調“永續利用”:堅持長遠發展,實現永續利用

一是流轉和利用的均衡。杜絕短期利益壓倒長期利益,堅持可持續利用。土地要素不同于其他要素,其突出特征是稀缺性、不可再生性和保護性,因而在市場化流轉的過程中要凸顯尊重自然規律的重要性,充分強調土地的合理利用和充分保護,不能因為市場化的流轉忽略了土地的投資和投入。要深化土地要素市場化的結構性改革,杜絕在市場化過程中過度利用、破壞性利用等行為,確保土地要素的長遠發展和永續利用。二是土地產權的自動續期探討。當前,無論是城鎮國有土地還是集體建設用地或農地,其年期均存在“斷崖”問題,應從合法、合理和合情出發,探索到期后自動、有償續期,基于保障基本權利與促進社會利益公平分配構建“最惠+階梯”的續繳體系,同時國家法律法規不對到期后續期最高年限作出硬性規定。各類土地使用權到期續期在落實過程中應當以土地年租制為中心,建立費稅并行的完整繳費體系。

三、深化土地要素市場化改革的戰略任務與保障

農村建設用地流轉、產業用地配置、存量建設用地盤活、農用地市場優化和市場配置機制建設等問題,不僅本身錯綜復雜,而且彼此交織、互相影響。對此,我國亟須抓住主要矛盾,解決突出問題,深入把握改革的核心戰略任務,加速落實改革的必要戰略保障措施,既有的放矢而又系統全面地審慎深化土地要素市場化改革進程。

(一)深化土地要素市場化改革的戰略任務

1.合理放開農村建設用地流轉制約,建立健全城鄉統一建設用地市場

就農村經營性建設用地流轉而言,《土地管理法》已然在第六十三條相對確定了其出讓對象、主體、內部決策程序和流轉路徑。然而,部分細節仍然需要進一步明確,例如允許增量集體經營性建設用地入市,明確規定現有非經營性建設用地能否及如何調整作為集體經營性建設用地合法入市,等等。當然,由于限制放開后巨大的利益誘惑,不可避免地存在非經營性建設用地“經營性化”的沖動,因而應當首先推進存量流轉,進而嚴守國土空間規劃和用途管制要求,嚴控增量并監管流轉,杜絕違法違規流轉的產生。此外,針對當前農村經營性集體建設用地受益主體不盡明確、流轉路徑不盡明晰的問題,經營性建設用地流轉應首先完善產權和登記制度,進而明晰流轉的產權和收益主體,明確流轉路徑和收益分配方案,以最大可能保障產權主體的利益不受侵害,避免損傷農民積極性、避免產生矛盾沖突、避免影響市場化改革進程。同時,要進一步明確政府為規則制定者、平臺提供者和市場監督者,嚴格界定土地增值額和項目金額計算方式,細化分類設置稅率標準,完善征收集體經營性建設用地土地增值稅制度,以此逐步替代土地出讓收入并使其成為地方財政收入的重要來源,防止出現地方財政收入驟降、無力承擔城鎮化成本的發展風險。

就宅基地流轉而言,應當適度放開對于宅基地的法律法規限制,加強宅基地使用權權能,分階段放開宅基地土地流轉制約,推進宅基地財產權利顯化。由于宅基地兼具福利保障和資產的雙重屬性,基于成員身份的資格權主要代表了農民集體的居住福利保障,然而農民的居住及衍生福利應視不同階段,探討由農民集體、城市政府、市場和社會等部門共同提供;同時,作為農民的資產盤活訴求體現,放活宅基地使用權是市場化資源配置和農民財產價值顯化的必然訴求,應當在利益訴求和可能風險之間權衡分析其流轉需要及其路徑。在鄉村社會保障未能完全健全時,應彰顯宅基地的資格權,突出顯化土地要素的福利保障屬性,此時農村土地要素市場化程度相對偏低;進一步地,可以考慮在部分條件成熟、需求旺盛的地區設定農村房屋居住權,結合宅基地“三權分置”改革逐步實現宅基地權能加強和流轉實現;隨著社會多元福利保障的完善和城鄉統一建設用地市場建設時機的逐步成熟,可以考慮實行“四放開”:購買對象放開、購買區域放開、購買價格放開、購買數量放開,全社會均可按市場交易原則獲得宅基地使用權利,并在符合規劃用途的前提下使用并獲得收益。換言之,未來在鄉村充分發展、實現充分社會保障的基礎上,可按照平等保護各類產權的原則,結合居住權的設定,逐步賦予包括宅基地完整的用益物權,實現“同地、同權、同價”。

就征地制度而言,2020年新《土地管理法》改變了傳統的“統一年產值征地補償標準”,在第四十八條明確提出“征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定”。通過進一步提高區片綜合地價的科學性和合理性,能夠形成相對較為統一的參考標準,相對縮小征地補償兩級分化差距。同時,可繼續探索股權化處置征收補償。將補償權兌換為抽象的財產權,不僅可克服安置、現金等補償分配方式的局限,幫助農民實現補償利益的長遠資本化,而且可降低征地的現金流資金壓力,相對更有利于助推配置市場化、資產權益化、利益共同化和收益長期化。此外,就成片開發標準制定而言,應當結合地方需求和特點,因地制宜地界定實際內涵、確定最小和最大規模,不能一刀切地完全排除經營需要,也不能一刀切地制定公益占比、投資額、容積率、密度等指標限制。從當前經營性建設用地流轉試點的土地增值收益分配情況來看,不論試點地區集體土地以何種途徑入市,總體而言流轉所獲土地增值收益都超過了征收所得收益。因此,如果土地供應轉為以集體經營性建設用地入市為主,農民集體收益可能顯著增加,地方政府收益可能明顯減少,從而導致征地難度增加、地方政府推進集體建設用地入市的積極性降低,這可能會引發新的社會矛盾,影響社會和諧穩定。因此,要統籌兼顧土地征收與集體經營性建設用地入市中國家、農民集體和農民的收益分配,根據不同的經濟社會發展階段,適當平衡流轉和征收的土地收益,從而既保障農民利益不受損、增強集體經營性建設用地入市動力,又確保出于公益性目標的征收制度的穩定性,以利于“三塊地”改革的統籌推進。

2.加強生命周期用地管理,以差別化模式優化產業用地供需匹配

第一,對照企業生命周期,實行差別化產業用地供給。實行差異化的產業用地年期確定機制,通過精準識別各類行業、各種規模企業的生命周期過程,構建建設用地彈性出讓年限的差異化設定機制,提高企業生命周期與供地年限的匹配性,降低企業成本;針對不同企業年期特征,彈性靈活地制定供地模式,以年期調節各類行業、各種規模企業用地所需產業用地的價格,制定規模分類、行業分級的地價年限標準,依據行業整體發展態勢進行修正,為各地區設置產業用地價格彈性量。針對企業所處生命周期階段,提供土地出讓、流轉過程中的地價修正條款,設立階段差異化的政策優惠清單,以年期調節各行業中處在不同生命階段的企業購地價格,向處于高速發展期的企業提供更加優惠、更加長期的產業用地價格,對衰落期的企業適當提高產業用地價格,引導產業用地的合理流轉,提高利用效率。

第二,科學匹配產業用地供給與需求,推進產業用地功能混合利用。產業用地供應的數量結構要與產業結構相匹配,供應的空間結構要和產業區位相匹配。應按照不同企業的不同用地訴求,以長期租賃、先租后讓、作價出資(入股)、類型轉換、混合供給等差別化模式,優化產業用地供給和需求配置。如江西省鼓勵各地在繼續完善工業用地招拍掛出讓的同時,積極引導企業以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式取得土地;又如,南京市優化土地供應模式,引導土地多用途復合開發利用,允許成片開發的產城融合體項目搭配不超過15%的配套設施整體掛牌出讓,逐步推進先租后讓和彈性年限出讓政策。其中,應尤為注意推進產業用地混合利用和彈性用途轉換的供給模式改革,以滿足多元化的市場需求,賦予空間更大的彈性“留白”和更為多樣的利用方式。

3.強化盤活城鄉存量建設用地,市場化引導低效用地再開發

第一,完善存量建設用地退出機制。制定低效和閑置土地監督、評價和責令退出機制,明確續期費用、逾期處罰等相關規定。同時,以市場為核心,通過自由競爭的要素環境,引導城鄉存量建設用地的有序退出,快速實現資源的優化配置。對于權屬復雜、資金壓力不大、開發周期偏長的項目,可考慮實行政府回購收儲,減少權屬糾紛,更大幅度地提升土地利用效率。此外,還可以配套土地稅費相關體制機制改革,適當降低土地流轉稅費,提升土地長期持有的稅費成本,以稅收手段倒逼存量建設用地有序退出。

第二,合理控制存量建設用地盤活成本,積極創新激勵手段引導存量建設用地盤活。其一,適度放開法律法規限制。如修改《房地產管理法》第三十九條等規定,降低交易門檻,促進要素流通。其二,創新激勵手段,合理控制再開發成本??梢郧袑嵙⒆愕胤綄嵺`和市場訴求,探索存量用地用途轉變或規劃變更、存量用地改造減免土地出讓金、存量用地改造取得土地優先獲得權、存量用地盤活稅收減免等政策,創新契合發展實際的有效激勵手段。其三,建立建設用地盤活增值收益共享機制,使得政府、開發商、被改造地塊單位和個人分享改造開發產生的土地增值收益,調動農村集體經濟組織、企業和被征地居民積極性,將政府從大包大攬的拆遷中解放出來。其四,以各方訴求為出發點,充分創新和完善存量建設用地退出模式,降低退出成本、提升退出收益、加速退出進程,推動存量建設用地快速再利用。其五,在符合規劃前提下,原國有和集體土地使用權人可申請自發性改造獲得更高土地增值收益,由此可以合理推進城鄉建設用地整治,依據主體意愿完善城鄉建設用地增減掛鉤政策落實。當然,盤活出來的農村土地資源并非一定要置換入城市,也可以作為現代種養業、農產品加工流通業等鄉村產業發展用地,平衡就近利用和集聚利用模式,為鄉村振興和高質量發展提供土地要素保障。

4.有序支撐發展農用地市場,強化平臺服務和價格指引

第一,完善農用地流轉平臺和中介服務。探討建立全國性的農村土地流轉中心平臺,提供完善的登記查詢、信息傳遞、交易促成、地價評估、法律咨詢、金融支撐、糾紛調解等一系列服務,充分發揮平臺資源匯集、資金融通、資產評估、信息公開、風險管理等中介服務功能。其中,尤應強化金融支撐功能,對接農業發展銀行等金融機構,開展以土地經營權抵押為主的土地流轉專項貸款,為農戶提供低息或免息貸款,以解決流入土地和經營農業的資金缺口。此外,可探索增加對農戶特別是種植大戶的小額信用貸款,滿足這些農民購買種子、肥料、生產工具等方面的資金需求,同時鼓勵轉讓土地經營權的農民進行轉產,支撐農用地更為長期的規?;洜I。同時,政府部門應基于平臺,做好與農地流轉相關的監督和服務工作,積極監督、指導本地的重大農地流轉行為等,規范土地流轉,確保農民的權益不受損害。

第二,充分完善農用地流轉政府指導價建設,避免“價格陷阱”。這既可以避免農民在流轉過程中權益受損,流轉價格過低,又能避免在規?;鬓D的過程中,部分農地流轉價格偏高,不利于規?;?、機械化和現代化農業的合理實施。土地流轉政府指導價不僅要考慮不同農產品種植收益,而且要根據土地資源基礎條件,確定相應的流轉浮動收益,土地租期在3年以上的,還要根據物價浮動水平,確定土地流轉收益遞增幅度和租金逐年浮動比例。依據科學合理的政府指導價參考,流出方和流入方能夠更為合理地開展農用地流轉,從而優化農用地資源市場化配置,確保農民持續穩定增收、農業持續健康發展。

5.合理界定增值收益分配機制,建設完善市場配套機制

第一,優化政府治理機制。政府自然資源管理部門需分離管理者和經營者角色,明確其主要職能是明晰土地產權管理,制定實施空間規劃和相關政策,保護土地資源和規范土地市場運作。與此同時,將資源匯集、資金融通、資產評估、信用創造、清算支付、資本轉化、信息公開、風險管理等中介功能支撐交由市場中介服務機構代理。為了合理配置資源、保障市場有序運轉,規避行政干預,一個思路是設立獨立、專門的城鄉土地銀行,讓土地出讓交易處于充分的市場調節之下,政府及其職能部門僅執行宏觀調控和監督職能。

第二,合理界定土地增值收益分配機制。一要制定土地增值收益的合理分配原則。土地要素市場化改革的本質,是土地利用中的權益關系在各個社會群體間的制度調整,涉及國家權益、地方權益、群眾權益、短期權益和長遠權益等各類權益的增減變化。因此,本階段土地要素市場化改革應當首先定位“調誰的權益”,進而探討“如何調權益”。如果其中部分利益相關者認為當前權益不足以體現其權利,必然會帶來權益關系變革的訴求;既得利益者必然有可能面臨相應的權益損失,因而會帶來各種阻力。當然,改革不僅僅是對于當前存量權益的調整,更可能的是通過改革,盤活沉睡資產,帶來權益增量,在改革中也可能實現在增進部分利益相關者權益的同時不損害其他利益相關者權益的帕累托改進。針對當前土地要素市場化過程中出現的問題,改革可能更應堅持客觀中允的權益調整價值取向,使權利、責任和利益相匹配,避免社會財富過度向某一群體集中。二要明確區分“漲價歸公”與“漲價歸政府”,充分考慮完善土地增值收益社會分享機制,明確土地增值收益的社會化使用方向,由政府監管、第三方落實,在保障原土地所有者和使用者獲得公平合理土地增值收益的基礎上,將增值收益更多地投入城鎮基礎設施建設和公共服務,進而創造更大的土地增值收益。

第三,完善土地市場運行機制,包括供求機制、價格機制、競爭機制和風險機制,推進土地要素市場化改革的平穩運行。一要建立市場交易平臺,提供土地供需信息線上查詢平臺,完善線下交易場所,制定市場交易規則。二要完善建立中介機制,健全交易代理、地價評估、法律咨詢等中介服務,提供交易信息、金融服務和投資咨詢。三要完善地價評估標準和基準地價體系,統一界定城鄉各用途用地估價概念,統一差異化的估價標準,統一確認土地合理價格,顯化土地潛在價值,實現城鄉建設用地基準地價全覆蓋。四要建立全生命周期城鄉土地要素市場監測機制,對土地市場的價格波動、違規行為、風險預兆情況進行長期和實時監控,推進城鄉土地市場的協調健康運行。

(二)深化土地要素市場化改革的戰略保障

1.優化更新標準規程

土地要素市場化改革的時間緊、任務重,必須有一整套系統完善的標準規程支持和引導。深化土地要素市場化改革是未來土地管理制度改革的重要舉措,一旦缺乏統一的標準和規程,將造成土地要素自發、盲目、無序地進入土地市場,干擾正常的土地市場秩序,最終損害個人、集體和國家權益。因此,深化土地要素市場化改革戰略的順利實施首先要形成科學合理的標準規程。當前,《城鎮土地估價規程》已經進行最新一輪的修訂,《農村集體土地價格評估技術指引》已于2020年4月發布,未來還應盡快整合匯編涉及城鄉各地類的《土地估價規程》,加強對土地要素市場化配置的指導。

2.建立信息管理平臺

依托市場和土地管理經營機構,建立健全土地要素市場化信息管理平臺。構建完善的土地要素市場信息數據庫,推進落實土地要素確權登記工作,涵蓋土地自然屬性、社會屬性與經濟屬性的各項信息,尤其是土地要素在市場流轉過程中的權利變動、流轉價款、權利變化情況,形成土地要素市場化的基礎信息數據庫;建立土地要素流轉信息服務平臺,構建完善多級、全面、公開、透明的服務和管理網絡,建立公共參與和信息公開機制,降低信息不對稱風險。

3.健全監控反饋平臺

第一,健全土地要素價格動態監測反饋平臺。通過對土地價格的實時監測和對不同時點、不同區域間地價差異的比較,及時判斷地價與宏觀經濟的協調狀況,分析土地要素市場的波動變化并挖掘土地要素市場變化的真實原因。第二,建立市場違規行為監控、管理和懲罰平臺,充分利用大數據、人工智能等技術,建立投訴反饋實時平臺,及時發現并叫停不正當市場交易行為,同時配套相應的違法違規懲罰機制,維護市場環境和交易秩序。第三,建立土地要素相關信用體系,在市場準入、運行和退出過程中建立相關信用黑名單機制,將違約、違規等不誠信行為納入黑名單管理;對于信用良好、循規守矩的主體,也要建立白名單機制,在市場運行中優先考慮并實施相關獎勵機制。

四、結論與討論

土地要素市場化改革牽一發而動全身,是我國改革“四梁八柱”中的基礎和關鍵所在。深化土地要素市場化改革要堅持問題導向、目標導向和任務導向,聚焦更深刻的戰略問題,確立更系統的改革戰略。本文針對當前城鄉統一的建設用地市場尚未形成、產業用地市場化配置效率偏低、存量建設用地缺乏市場化盤活機制、農用地流轉的平臺和機制不完善、土地市場化配套體制機制不健全等諸多挑戰,明確了土地要素市場化改革的戰略目標與導向,提出了完善城鄉統一建設用地市場、匹配產業用地供需、盤活存量建設用地、支撐發展農用地市場和落實配套機制五大改革戰略任務,并實施相關戰略保障,以期切實推進土地要素市場化改革的深化落實,由產權主體決定土地交易方式,由市場決定土地價值,實現所有土地都有主,所有土地都有價,所有土地流動自主有序、配置高效公平,實現土地市場治理體系和治理能力現代化。

需要指出并強調的是,土地要素市場化改革絕不是相對獨立的一項改革,而是與鄉村振興、高質量發展、城鄉融合、國土空間規劃、自然資源產權制度等多項改革緊密相連,亟須協調推進。例如,鄉村振興意味著農村土地市場機制更應當兼顧蕭條型和發展型村莊,一分為二地穩妥應對,新型城鎮化的高質量利用對土地要素尤其是低效用地及一二級土地市場聯動提出了更多要求,城鄉融合表明應進一步強調城鄉土地要素的自由流轉。又譬如,國土空間規劃改革與土地要素市場化改革同樣聯系緊密,既要強調國土空間規劃管制與土地要素市場配置的協調,又要協調考慮國土空間規劃的剛性、彈性、約束、激勵與土地要素市場化的相互關聯。此外,自然資源資產產權制度改革與土地要素市場化改革更不可分割,亟須明確界定和體現自然資源資產產權歸屬和權能邊界,明晰各類產權權能,彰顯各類自然資源資產價值。土地要素市場化改革深刻影響著國計民生,其關系極為復雜,亟須廣泛試點、再三省察和審慎推進。

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