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劉鵬|從獨立集權走向綜合分權:中國政府監管體系建設轉向的過程與成因

2020.11.06

作者:劉鵬


劉鵬,中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師

一、問題的提出

征稅、支出和監管,是現代國家的最基本行為和職能。[1]各國市場經濟建設的經驗表明,高質量的政府監管體系不但不會窒息市場經濟的活力,反而可以成為推動市場經濟更加完善和成熟的利器。[2]隨著經濟全球化、去國有化運動以及風險社會的來臨,特別是2008年全球金融危機以后,監管型國家(regulatory state)挽救了岌岌可危的福利國家模式,而推動了監管資本主義(regulatory capitalism)的出現,[3]監管型國家正在成為一種具有鮮明全球化特征的治理模式。[4]

從西方監管型國家建設的經驗來看,大部分國家在監管體系建設上都具有較強的獨立和集權的特征。例如美國在聯邦層面共設有各類獨立機構68個,其中承擔監管職能的獨立監管機構24個,聯邦政府在設置監管機構時,大部分都是采用直屬聯邦政府的大區派出辦公室制;英國雖然是地方自治色彩比較強的單一制國家,但這些監管機構對于地方監管政策執行具有較高的權威與執行力;在德國,大部分監管機構在聯邦層面獨立地承擔監管職能,在縱向關系上呈現出聯邦負責立法決策、州負責監管執行、執行職責下沉的特征;在日本,中央政府建有一批半獨立性質的部門外局和獨立行政法人,承擔各項具體的執行事務。因此,在西方國家,獨立和集權往往也成為政府監管體系有別于其它行政機構的最重要的特征。

1992年,黨的十四大正式提出了建設社會主義市場經濟體制的目標,同時也開啟了中國政府監管體制改革的序幕,政府監管體系改革及其優化,對推動中國成為全球第二大經濟體系發揮了至關重要的作用。近30年來,中國不僅在市場經濟體系建設取得了巨大的進步,而且在政府監管體系的質量也有了長足的提升,在世界銀行每年發布的全球治理指數(WGI)中的監管質量(regulatory quality)指標部分,中國政府監管質量的基準得分和排名得分從2000年開始都得到了穩步提升,體現了國際社會對中國政府監管改革成效的肯定。[5]

值得注意的是,中國的政府監管體系建設在初期更多地采用獨立集權型的方式來推動監管建設,而自2010年前后以來,中國在政府監管改革方面則表現出了適應本國發展形勢的新特征,逐步轉變為綜合分權型模式來設計監管體制,這個過程可以被稱之為中國政府監管體系建設的轉向。那么,如何概括和歸納中國政府監管體系建設的轉向特征?怎樣解釋這種轉向背后的邏輯?如何更好地推動中國政府監管體系和能力的現代化進程?

一些學者也注意到了這種轉向過程并提出了相應的觀察分析,例如劉亞平、蘇嬌妮將這種轉向概括為“由早期的部門主導的監管模式,轉向獨立型監管模式,如今又形成了綜合監管、行業監管和社會協同監管相互促進的統一大市場監管模式”,并基于政府、市場、社會動力機制提出了解釋框架,但其解釋對象僅限于市場監管部門,且焦點比較分散,解釋框架偏宏觀;[6]曹正漢、周杰則以食品安全監管逐步轉向地方分級管理為案例,認為在中國的單一制環境下,中央政府需要把容易引發社會風險的行政事務盡可能交給地方政府去完成,進而可能導致“過度分權”,但這一論斷無法解釋地方政府為什么也積極和樂意爭取這種監管分責;[7]美國學者安田(John K.Yasuda)也同樣通過基于食品安全監管的例子,認為中國食品安全監管的失靈主要原因在于集權的單一制體系,無法有效面對龐大的生產系統和地理規模所帶來的“規模政治”(politics of scale),進而認為應該采取分權導向的多層級治理,后續的食品安全監管改革確實符合他的這一判斷,但他并沒有分析這一解釋是否同樣適用于其他監管領域。[8]由此可見,對于這種監管改革的轉向過程,我們仍然缺乏比較全面和深入的解釋分析。

二、從獨立集權走向綜合分權:中國政府監管體系建設的轉向

在中國的語境下,“監管”一詞的出現并非是在經濟領域,而是在司法管理領域,在早期很多的文件里,監管一詞都被用來指代司法領域中的監獄管理,或類似等同于治安行政處罰中的管制或拘役處罰,[9]這跟西方語境下的regulation的含義相去甚遠。1992年,黨的十四大提出確立建設中國特色社會主義市場經濟體制目標,1993年11月,《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》由黨的十四屆三中全會通過,指出必須“加強和改善對市場的管理和監督”[10],這是首次在中文世界里出現了跟西方語境下regulation最為相似的表述,基本上標志著中國在社會主義市場經濟體系下探索建立現代政府監管體系努力的開始,而跟其它國家顯著不同的是,中國政府監管體系建立的歷史起點是傳統的計劃經濟體制,以及以產業政策為導向的發展型國家(developmental state)的一種“計劃+產業”的混合型模式,這也在很大程度上影響了中國政府監管體系建設的路徑和特征。中國的政府監管體系建設大體上經歷了三個階段,即獨立集權和綜合分權兩大階段,以及中間短暫的過渡階段。

(一)1993-2007年——獨立集權階段

受傳統計劃經濟體制的影響,中國早期的監管機構大多都是從原有的行業管理部門轉型而來,而有趣的是,自1949年建國以來仿照蘇聯所建立起來的行業管理體系,由于是按照具體的工業部門分類體系劃分的,因此本身就帶有一定的獨立、集權的特點,只不過是這些特征是計劃經濟體制下政企合一、公有制壟斷的行政體系內部管理行為的結果,而并非市場經濟體制下政企分開、多元所有制下的基于法律和政策的外部監管行為。從1992年底開始,原有的計劃經濟式的行業管理部門逐漸被撤銷與合并,與此同時,一些基于政企分開原則的新的監管機構開始逐步建立,仿照西式監管風格的機構建設開始起步,如負責證券市場監管的中國證券監督管理委員會于1992年10月成立,并于1995年3月被確立為國務院直屬事業單位;原來以主管農貿市場職能為主的國家工商行政管理局,在1995年前后也開始逐漸弱化辦市場的職能,而逐步轉向真正的監管執法職能;負責標準化、計量和質量監管的國家技術監督管理局于1993年3月成立;1993年4月,負責民用航空安全監管的民用航空局更名為民用航空總局,作為國務院直屬的正部級機構行使監管職權。

1998年以后,隨著一大批行業管理部門的撤銷,中國的政府監管體系建設開始正式提速,取而代之的是一批新的監管機構,如國家藥品監督管理局、國家質量技術監督局等監管機構被首次設置為國務院直屬機構,而國家環境保護局、國家工商行政管理局先后于1998、2001年更名為國家環境保護總局和國家工商行政管理總局,行政級別由副部級提升至正部級,不再隸屬具體的部委,因此具有相對更強的獨立性。到2003年的國務院機構改革,更是迎來了監管機構設置的高峰期,包括中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、國家電力監管委員會、國家安全生產監督管理總局等一批新的監管機構相繼成立,同時原國家質量技術監督局更名為國家質量監督檢驗檢疫總局,國家藥品監督管理局更名為國家食品藥品監督管理局。

與此同時,一些監管機構的縱向集權改革也開始啟動,例如工商、質監、藥監部門分別于1998-2000年期間開始推行省以下垂直管理,即省級以下的監管機構的財政、人事、監管業務分配等權限都歸省級監管部門統一領導,不再接受同級地方政府的領導,而證監會、銀監會、保監會則陸續在全國設置垂直管理的派出機構,包括在省、自治區、直轄市和計劃單列市設立了36個證券監管局,以及上海、深圳證券監管專員辦事處,而電監會則設立了華北、東北、南方等六個區域電監局,并在太原等11個城市派駐監管專員,全部接受電監會統一領導;國家安監總局中的煤礦安全監察局也于2005年底實現了全國26個產煤省份設置了垂直管理的煤礦安全監察機構的目標;[11]民航總局則從2002年開始設置和改革直接領導的7個地區管理局以及26個省級安全監管辦公室,對全國的民航安全事務實施統一監管。

由此可見,這一階段所建立起來的眾多監管機構,已經組成了中國政府監管體系的主要內容和總體框架,在機構設置方式上均采用了國務院直屬機構或事業單位的方式,而不隸屬于任何部委機關,且行政級別大多為正部級或副部級,在工作方式上更加相對靈活,并依靠相關法律來履行相關監管職能,人員組成中的專業人士比例有所增加,同時在縱向關系設置上大都采用全國或省以下垂直管理體制,設置區域和地方監管派出機構,相對于一般的行政機構,這些監管機構具有相對更強的獨立性和集權性,因此可以被概括為獨立集權階段。

值得注意的是,這種獨立集權階段的確立原因,不僅僅是受到計劃經濟體制下行業管理體制的歷史傳統的影響,也是主動向國際經驗借鑒的結果。例如在藥品監管局成立醞釀階段,一些醫藥界的代表委員在1994年召開的全國八屆人大二次會議上,就提出要對藥品加強統一管理,改變藥品多頭管理的局面,例如李炎唐委員提出“國務院成立一個權威性的食品和藥品管理局”、李樹楠委員說“建議成立中國的FDA”、鐘南山委員則認為“開放市場和加強管理是不矛盾的,贊成成立一個類似于FDA的權威機構”[12]等;而在證券監管領域,在證監會成立之初,有學者認為“中國證券市場的發展尚且剛剛開始,但值得慶幸的是西方發達國家已為我們積累了近30年的經驗,我們完全可以借鑒其經驗”[13],還有人強調“在設置我國證券主管機構的時候應當借鑒美國的做法”、“證券管理委員會由國務院成立,受國務院領導,獨立行使職權”[14]。這些都足以表明,獨立集權階段在很大程度上是我們主動學習和借鑒國際經驗的結果。

(二)2008-2012年——過渡階段

經過十余年的改革與建設,一套相對獨立集權的監管體系終于在2005年前后得以在中國建立起來,這也構成了中國政府監管體系的主要組成部分,監管也成為這一時期行政管理體制改革的重要關鍵詞。然而,從2008年開始,獨立集權的監管體系建設思路逐漸出現了淡化的趨勢,之前大力推動的監管機構獨立化、集權化和專業化的改革節奏開始逐漸放緩,具體表現在:

第一,將一批監管機構由國務院直屬機構轉變為部委管理的機構,例如在2008年的國務院機構改革中,把國家食品藥品監督管理局改為衛生部管理;把國家民用航空總局重新組建更名為國家民用航空局,改為交通運輸部管理;負責郵政快遞行業監管的國家郵政局則改為交通運輸部管理。

第二,新建的一批監管機構更多地采用成立部委或變為部委管理的國家局形式。例如,2005年國家安監總局成立后,把原有的煤礦安全監察局變為由安全總局管理的國家局;國家環境保護總局在2008年由國務院直屬機構直接變為環境保護部,成為國務院組成部門;建立新的能源監管機構,新組建國家能源局,但并沒有成為國務院直屬機構,而是由國家發展和改革委員會管理的副部級機構。

第三,一批監管機構的垂直管理體系開始逐步轉變為地方分級管理。例如,在2008年,國家食品藥品監督管理局在改為由衛生部管理之后,國務院辦公廳發布了《關于調整省級以下食品藥品監督管理體制有關問題的通知》,決定將之前確立的省以下垂直管理體系調整為地方政府分級管理,業務接受上級主管部門和同級衛生部門的組織指導和監督。[15]2011年,國務院辦公廳發布了《關于調整省級以下工商質監行政管理體制加強食品安全監管有關問題的通知》,決定將工商、質監省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制,業務接受上級工商、質監部門的指導。[16]

第四,地方政府在金融監管領域也開始承擔一定角色。自90年代初期以來,中國已經建立起了一套以“一行三會”為核心的中央金融監管體系,帶有非常鮮明的中央垂直管理特點。然而,2002年9月,上海在全國首先成立了金融辦公室,成為市政府負責金融服務和協調工作的職能部門,[17]到2006年,全國幾乎有一半以上的?。ㄊ?、區)和部分地市都成立了金融服務辦公室,主要職責是加強地區金融資源整合、監控和處置金融風險,配合中央監管機構落實監管政策,促進金融業對地方經濟發展的支持。[18]雖然地方金融辦的成立并沒有改變中央金融監管領域中的獨立性和垂直管理,但也在一定程度上表明,由于中央金融監管垂直管理體制仍然存在一定的信息不對稱問題,促使地方政府在金融監管領域也開始承擔一定的角色。

從以上四個方面的變化,我們可以發現,自2008年以來,原有的獨立集權型監管體制建設出現了明顯的放緩趨勢,無論是對原有監管機構的重組改造,還是新建的監管機構,都很少采用原有的獨立設置的模式,同時在縱向監管權力配置模式上,還出現了逐步取消省以下垂直管理改革,以及地方政府在部分監管領域的共擔角色的趨勢,這些都表明原有的獨立集權監管階段改革正在逐漸向新的綜合分權監管階段過渡。

(三)2013-現在——綜合分權階段

如果說2008年以來,中國政府監管體系建設的獨立集權監管模式改革只是出現了放緩,并向綜合分權過渡的趨勢,那么在2013年以后,獨立集權監管模式的設置則基本上是很少出現了,綜合分權監管模式逐漸全面取代了原有的獨立集權模式,成為中國政府監管體系建設本土化的鮮明特征,具體表現為:

第一,對舊有的監管機構的重組基本上都是采用綜合合并模式,而非獨立設置模式。例如,2013年的機構改革將原國家食品藥品監督管理局跟工商總局、質檢總局與食品安全監管相關的職能進行整合,組建國家食品藥品監督管理總局,這只是市場監管改革的第一步“小綜合”,到2018年則直接將工商總局、質檢總局、食藥總局與國家發改委、商務部的部分職能合并,組建國家市場監督管理總局,實現了“大綜合”;同時,2018年的機構改革還將獨立運行了將近10余年的銀行業監督管理委員會和保險監督管理委員會合并,重新組建新的銀行保險監督管理委員會,從分業監管向混業監管邁出了堅實的一步。

第二,新組建的監管機構基本上都采用部委管理的國家局,或者直接合并進入相關部委,國務院直屬機構的監管機構數量明顯減少。例如,2013年的機構改革將十年前成立的國家電力監管委員會與原國家能源局進行職能整合,重新組建新的國家能源局,仍然由國家發展和改革委員會管理;2018年機構改革撤銷國家安監總局,將其大部分職責并入新組建的應急管理部,國家煤礦安全監察局則改由應急管理部管理,同時將安監總局的職業安全健康監督管理職責整合到新組建的國家衛生健康委。至此,除了國家市場監督管理總局是國務院直屬機構,證監會和銀保監會仍然是國務院直屬事業單位之外,其它的所有監管機構都被直接合并進入相關部委,或者變為部委管理的國家局,這與此前組建的大量國務院直屬的監管機構形成了鮮明的對比。

第三,作為監管機構的重點職能,執法職能領域實施行政綜合執法體制和執法權下沉基層改革。監管執法一直是監管改革的重要內容,也是體現監管效率和質量的重要標準。2014年6月,國務院印發《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》,提出“推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業綜合執法,相對集中執法權”、“加快縣級政府市場監管體制改革,探索綜合設置市場監管機構”[19]。10月,中共十八屆四中全會發布《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出“推進綜合執法,大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類,重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法,有條件的領域可以推行跨部門綜合執法”[20],同時要求推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉,強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。

第四,地方分級管理改革進一步落實推廣,同時地方政府在監管職能實施中的持續加重。例如,在市場監管改革領域,雖然2011年國辦就發文要取消工商、質監部門的省以下垂直管理體制,但實施的劃轉過程中需要一定的緩沖期,到2014年前后基層才開始逐步落實地方分級管理改革體制,同時將執法權逐步下放到基層,除對反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關系全國統一市場規則和管理的事項,由中央政府統一監管外,其他監管事項,應實行屬地管理,交由基層監管部門負責,原則上中央政府和省、自治區政府市場監管部門不再設立執法隊伍;[21]在能源監管方面,自電監會并入國家能源局之后,地方的電監辦雖然保留了垂直管理體制,但相繼更名為能源監管辦,但由于監管力量跟不上大能源監管的要求,此后陸陸續續有16個省成立了能源局,[22]地方在能源監管中也開始承擔部分職責;而在被認為是中央監管事權的金融監管領域,從2018年10月開始,陸續有吉林、浙江、北京、福建、海南、河南等省份將原有的省級金融辦進一步強化,改名為省級金融監管局或金融工作局,由此來承擔一部分適合屬地管理的金融監管職能權力,“7+4”模式的地方金融監管格局初步形成。[23]

唯一的例外是環保監管領域。2016年9月,中共中央國務院發布了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》,[24]要求逐步推行環保部門的省以下垂直改革,但需要明確的是,這里的省以下垂直主要還是監測監察和執法領域,而并非完全意義上的人財物全部垂直管理的行政垂直,地市級生態環境機構的負責人雖然由省里提名,但仍需要地市級黨委同意,市級人大會議通過,市級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理,仍為市級政府工作部門,相關行政經費仍然主要是由地市級財政列支。同時《指導意見》明確提出“落實地方黨委和政府對生態環境負總責的要求”,也就是說環保監測監察執法省以下垂直管理改革,并不能就此降低地方黨委政府對環境保護監管的責任,這跟此前工商、質監和食藥監等部門的省以下垂直管理體制有著本質的差別,更多的是一種柔性化的垂直管理改革。

由此可見,自2013年以來,中國的政府監管體系建設在推進思路方面上發生了很大的轉向,一方面從橫向權力配置來看,從原來的強調單獨列出、獨立設置、專業執法制度化地轉變為機構整合、合并設置、綜合執法,體現出越來越強的綜合性特征;另一方面從縱向權力配置來看,從原來的上級集權、垂直管理、多級執法制度化地轉變為上下分權、分級管理、基層執法,體現出越來越強的分權性特征,中國政府監管體系建設由此進入了綜合分權型的本土化新階段。

三、如何理解監管改革轉向邏輯:基于高質量發展與監管問責的解釋框架

(一)橫向維度:為何從獨立轉向綜合?

監管機構獨立設置的優點在于專業性強,分工較為明確,監管政策可以避免其它因素的干擾,但也可能因為機構設置過多過細而缺乏有效協調所引發的監管失靈問題,其中一個體現就是有可能帶來監管協調成本過高或過度監管而窒息市場創新的活力,而這正是理解2008年以來中國政府監管體系建設由獨立模式轉向綜合模式的關鍵。

從1990年到2005年,中國經濟的年均增長速度為9.5%,取得了舉世矚目的經濟增長奇跡,但隨之而來的也是經濟發展質量的亟待提高,2006年中央經濟工作會議正式提出要促進經濟社會又好又快發展,全面落實科學發展觀,這預示著中國的經濟發展開始逐步步入轉型階段。2010年底,中國經濟總量躍居世界第二,經濟結構轉型開始進入了新的階段。2012年黨的十八大報告首次提出將“創新驅動”作為新經濟發展方式的新動力,到了2015年,中央又提出要推動新舊動能轉換的經濟轉型方向,2017年黨的十九大報告最終明確了中國經濟要由高速增長階段轉向高質量發展階段。這種轉向高質量發展階段的經濟轉型的動力,既要求建設一個更加充滿活力和公平公正的市場經濟體系,也需要一個更加高效能的政府監管體系。

面對這種經濟轉型的高質量發展要求,獨立監管模式開始變得有些不太適應,主要表現為在缺乏系統整合和有效協調的行政環境下,多個獨立監管部門的設置,其帶來的亂設許可、多頭執法、缺乏協調以及剩余責任劃分缺失的弊端大大超過了其專業化分工的優勢,從而大大增加了經濟轉型的創新成本,抑制了市場創新的動力和活力,制約了高質量發展的前進步伐。例如,在市場監管領域,原來分設的工商、質監和食藥監三個部門職能交叉重疊比較突出,多頭執法情況相對嚴重,在案件管轄、立案程序、抽樣取證、行政處罰復核等方面都存在較大的差異,同時三個部門都有各自的投訴舉報熱線,市場準入程序繁瑣,企業需要花費較大精力和成本應付;在金融監管領域,日益發展的商業銀行業務與保險業務出現了交叉融合的趨勢,原來按照分業監管原則設置的銀監會和保監會在監管實踐中也出現了一些內耗和協作不力的問題,監管空白、監管套利和監管重疊現象比較突出,[25]既不利于提升監管的精準和智慧化程度,也不利于激活金融市場的創新能力。因此,要從根本上推行簡政放權、降低市場準入門檻和行政執法成本,激勵企業創新和經濟轉型,除了每個行政機構內部的流程重構之外,最為直接的辦法就是將職能相近的獨立監管部門進行整合合并,從這個意義上看,從獨立走向綜合的監管機構設置原則的轉向,也是中國市場經濟面臨結構轉型所倒逼的結果。

此外,從獨立走向監管的轉向,還有利于有效緩解監管過程中的問責缺失問題:監管問責缺失。獨立設置監管部門,其本意應該是更好地明確監管權力的分配與監管責任的歸屬,然而在中國的環境下,由于市場創新速度非常迅速,市場新業態層出不窮,社會風險多重疊加而復雜多樣,而中國式的監管權責的靜態分配機制顯得相對抽象和遲滯,導致剩余監管責任的浮動和解釋空間非常大,一旦出現監管事故或者問責事件,很容易導致不同部門監管責任追究的模糊與推諉。例如在應急管理領域,原來分設的安監、消防、防災減災救災等部門在面臨自然災害和安全生產事故的調查和問責處理的時候,經常出現因系統性風險外溢和交叉疊加而導致難以確定監管責任難以劃分的難題,最后導致在一些問責過程中不得不出現指標式問責的非科學問責現象;在食品安全監管領域,由于此前分散在農業、工商、質監、食藥監等部門的分段監管體系對于日益復雜的食品產業鏈條難以做到精準全覆蓋,在具體區分種養、生產、流通、餐飲等具體環節存在職能交叉,導致在不同環節中監管責任存在模糊地帶,進而使得在監管問責的部門劃定的時候存在典型的剩余監管責任區分困境;在職業衛生健康監管領域,仿照美國職業安全與健康局(OSHA)建立起來的安監部門與傳統的衛生部門,在法律法規標準制定、監管檢查、資質認定、項目驗收、培訓與救治等方面長期存在分工模糊地帶,需要加強合作協調,存在局部的監管事權責權不清晰弊端,改革之后由衛生健康部門統一負責,有利于實現職業衛生監管事權統一,避免部門間互相推諉。由此可見,將獨立設置的監管機構紛紛以綜合設置的新形式取代,其背后的邏輯是整合職能相近的機構職能,盡量減少剩余監管責任的分割模糊地帶,從而有利于精準和規范劃定監管責任。

(二)縱向維度:為何從集權走向分權?

從監管權力的縱向配置來看,監管機構采取垂直式的集權模式,其主要優點在于在聯邦或中央政府的事權范圍之內,能夠更好地保障監管機構的權威性和監管政策執行的有效性,并有效破除地方政府的干預和影響,但這些優點的發揮需要一些前提條件,例如聯邦或中央與地方政府的監管事權責權劃分較為清晰,分工明確;聯邦或中央政府對地方監管信息的獲取能力較強;地方監管相對人和公眾參與聯邦或中央政府監管決策和執行過程的成本較低等。在中國的行政環境下,由于以上所列舉的前提條件在不同程度上并不完全具備,導致垂直集權的設置模式并沒能發揮出應有的集中統一的監管效能,反而催生出一些監管失靈的問題,最后引發其改為地方分權的模式,其中經濟轉型與監管問責同樣是理解這一轉變的關鍵因素。

經濟轉型所帶來的高質量發展的壓力急需新經濟能夠迅速發展,成為中國經濟的新支柱,這是在經濟下行壓力較大的形勢下的客觀要求,而新經濟的核心是信息化與全球化,其建立的基礎是信息技術革命與制度創新,而制度創新的重要內容就是如何降低市場主體創新的行政成本,在這方面,地方分權的監管模式要比垂直集權模式更有優勢。由于市場創新的主要主體是中小微企業,這些企業在市場創新過程中免不了要跟監管部門打交道,相比中央政府,地方政府對于市場企業的需求偏好以及信息的掌握能力更強,從而更有利于市場主體的創新,這就是自2013年以來,中國大力推行放管服、優化營商環境建設的主要原因。在這場優化營商環境的改革運動中,地方政府是推動和落實的主體,而監管部門的垂直管理體系由于受上級部門管轄,在全國范圍內形成相對獨立的系統,信息數據難以共享,[26]導致部分地區出現了地方政府圍繞優化營商環境開展的改革創新難以推進。[27]對此,有學者從經濟學角度提出解釋,即在接受合格企業的審批上屬地管理體制明顯優于垂直管理體制,原因在于屬地管理體制下,地方政府能從企業生產中獲得經濟增長的好處,而在垂直管理體制下則沒有這種明顯的地方和部門收益,[28]因此去推動親企業的優化營商環境優化改革的動力不大。

由此可見,在經濟下行壓力較大、經濟轉型任務較重的大環境下,將監管部門的垂直管理改革調整為地方分級管理,更有利于推進優化營商環境改革。在決策部門看來,地方分級管理所帶來的支持企業發展、改善營商環境、助力經濟增長和結構轉型的收益,已經明顯大于其可能與企業合謀并引發市場隱患和安全問題的風險。因此,一方面在原有的工商、質監、食藥監等直接關系到優化營商環境改革的部門,逐步取消省以下垂直管理的體制,直接改為地方分級管理;而另一方面,在金融、能源監管等中央垂直管理等領域,完全改為地方分級管理在短期內存在較大難度,所以改為強化地方政府的職能和事權,這在本質上也是一種推動優化營商環境改革的柔性的去垂直化管理改革。

去垂直化改革雖然具有推動經濟增長和結構轉型的優勢,但也可能帶來市場失序和安全風險的弊端,因此,要降低這些可能的弊端,就必須進一步明確監管責任的分配,強化監管問責的力度,而將監管體系由垂直集權調整為地方分權,恰恰又滿足了這一邏輯的需求。在中國的行政環境下,垂直式集權模式將監管部門的人事、財政以及業務管理權收歸到中央或省政府,但由于監管資源的有限以及監管對象的復雜分散,大部分的監管部門及其派出機構并沒有足夠的監管信息獲取和監管政策執行能力,監管機構與監管對象之間的信息不對稱程度比較嚴重,而具有相對信息優勢的地方政府由于沒有相應的權力和監管責任,因此對無法帶來政績或者經濟效益的監管事務往往不夠重視,這就導致一旦有監管事故或風險暴發,垂直式的監管部門有權責但沒有能力,而地方政府有能力卻沒有權責,從而導致剩余監管責任在縱向分配方面的模糊。

如果說在地方政府行政問責制不夠健全的時代,垂直式的集權監管具有破除地方保護主義,推進全國監管一體化的優勢的話,那么自2008年以來,地方政府的行政問責制建設開始逐步建立和完善,垂直式的集權監管模式的這一優勢日益減弱,而行政問責的模糊劃分和監管信息掌握的不足等劣勢反而日益明顯,導致對行政問責形成反向制約,[29]同時也不利于獲取充分的監管信息。這一問題在食品安全、藥品安全、安全生產、金融監管、電力監管等具體領域多有所明顯體現,包括三鹿奶粉事件、山東疫苗案、金融詐騙龐氏騙局等一系列事件中都充分暴露出來。因此,自2010年以來,中國政府在食品藥品安全、產品質量、安全生產、生態環境、職業衛生等監管領域陸續提出地方政府負總責,將監管責任逐漸下沉到地方政府,這種以轄區地理范圍為標準的責任劃分標準,比以抽象的監管對象和權力歸屬的劃分標準更加清晰和具有可操作性,從而更有利于明確監管責任歸屬。為了配合這種責任的下沉改革趨勢,做到權責對應,此后又開始陸續將多個垂直式集權監管部門劃歸給地方政府,這其實就是垂直集權模式走向地方分權模式背后的邏輯。

由此可見,中國的政府監管體系在建設歷程上經歷了一個明顯的由獨立集權走向綜合分權的發展階段,在理念上也從原來的單純借鑒國際經驗,逐步走向結合自身的國情進行探索,最終形成了超越西方而更加符合中國現階段國情的監管體制模式,這背后跟中國的高質量發展要求以及明晰監管問責機制的內在需求密不可分。2020年5月,中共中央國務院印發了《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》,明確提出“構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制”,由此可見高質量發展已經成為決定未來一段時期內中國政府監管改革的重要因素,這也反映出了中國政府監管體系改革與建設風格的逐步成熟與穩定。

從獨立集權到綜合分權的轉向,雖然總體上更加符合中國實現高質量發展和明晰監管責任的要求,但也需要注意解決在新的體系下可能出現的新問題,例如如何在加強綜合監管部門建設的同時,繼續保障和強化監管部門的專業性,特別是一些監管專業水平要求較高的領域(如食品藥品安全、特種設備安全、金融安全等);在分權監管的體制下,如何進一步明確不同層級政府的監管事權責權清單,從而最大限度地遏制新的地方保護主義現象;此外,對于地區外溢性較強的風險和市場秩序的監管問題,如何更好地加強跨區域、跨部門的協調與統籌,也是未來綜合分權監管體系下需要重點解決的問題。

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基金項目:中國人民大學科學研究基金項目“社會性監管政策能力的評估、影響因素及其提升的實證研究”(編號:19XNL008)

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