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葉裕民|包容性城中村更新與可支付住房,如何給新市民一個家(下)

2020.12.01

來源:THU社區規劃

葉裕民 | 中國人民大學公共管理學院教授


跨界對話

邀請嘉賓:

葉裕民 | 主講人,中國人民大學公共管理學院教授、公共管理學院學術委員會主任

晉軍 | 對談人,清華大學社會學系副教授

劉佳燕 | 主持人,清華大學建筑學院副教授

互動議題:

城中村作為可支付住房供給的特點和作用?

新市民的制度排斥問題?

城中村更新的制度和路徑?

Q1

劉佳燕:

葉老師從整個城市化進程的角度給我們解讀了市民化的挑戰。中國工業化發展到中后期,城市化發展到后半段,需要思考可持續的動力是什么,葉老師提到的很重要的一點就是人力資本。要保障人力資本的積累,首要保障他們的是可支付住房,讓他們在城市有尊嚴地生存下去。葉老師用數據模型向我們揭示了現在很多地方政府面臨的兩個特別大的治理難題,一是更新的問題,另一個是新市民的問題?,F實中,這兩個問題的解決被置于不同的部門領域,而其實他們是有高度的關聯性,是孿生難題。而且,如果解決不當,可能會導致惡性循環,甚至固化問題。問題解決中很重要的一點,是要看到整體的利益,不光是市場和當地居民,還要考慮租戶的利益;不光看到所有權,還有租住權;不僅考慮交易的價值,還有使用價值。

所以需要多學科跨部門的合作,來解決這個難題。晉老師從社會學視角怎么看這個問題?

晉軍:

我聽了葉老師的報告,非常激動也非常感動。葉老師用實際案例和理論模型既總結了城市現代治理中城中村更新現有的經驗和教訓,又對未來的解決方法做了引導,這是一個非常有政策性指導意義的研究。為什么感動呢?因為我看到了一個學者的良知。葉老師在剛才的研究中一直強調在城市治理過程中,有一個不能忽視的主體——新市民。他們對我們的城市生活和經濟增長都非常重要,如果沒有快遞員、外賣員等這些兢兢業業的服務者,城市不會美好。葉老師把這個群體放在了研究核心,我非常感動。我的心得體會就是四個字“安居樂業”。一個好的城市需要讓每個生活在城市里的人有體面的生活,而“體面”的核心表現就是安居樂業。“樂業”指我們人人都有美好的生活,“安居”指美好生活的基本前提——穩定的住房。剛才葉老師從認識城中村和推進市民化兩個方向解答了如何做到安居樂業。我再補充一點對城中村的理解。我們實地調查過北京一個知名高校西門外的一個城中村。高校和城中村只有一墻之隔,兩者的居住主體都是在20歲左右,在物理空間上他們是在一個區域范圍的,雖然居住的地方不一樣,但他們對美好生活的想象是相近的,想有個好房子、好工作、穩定的生活、美滿的家庭,以及獲得社會的尊重。然而,這兩個群體的生活狀態是不一樣的,一個是在校生,一個是務工者也就是新市民。更不同的是他們與城市的關系,前者畢業之后找到工作,能逐漸成為城市中產階級的一員,后者并沒有一個未來能留在城市的期望。這些新市民不能享有城市好的醫療、教育資源,他們跟隔壁的同齡人對很多社會焦點的看法和判斷是不一樣的。

葉老師剛才提到了城市內部的新二元結構,社會學中有一個類似的說法叫城市二元結構,指的是隨著城鄉之間發生巨大變化,大量的農村人口進入城市,城市變成了一個在同一個物理空間里集中了兩個完全不同生活的空間。這樣的城市空間無法提供安居樂業的生活狀態,因為兩個群體對于未來期望值,甚至社會是不是公平公正都有不同的判斷,這樣一個城市二元結構或者城市內部的新發展結構,對于社會可持續發展是非常大的挑戰,是一個必須要解決的問題。

關于城中村和新市民的問題,我們現在大多都意識到了,但是一直難以解決。今天葉老師提出了一個非常系統的解決方案。這個方案很有說服力,有利于推進市民化進程。我們之所以會看到兩種完全不同的生活世界,表面上看與高考有關,但實際上是與制度性排斥有關。首先就是住房制度,剛才葉老師提到了,另一個就是教育制度,比如隨遷子女入學、升學問題,還有醫療保障、社會保障等一系列的制度。對于這些制度,都需要反思和分析,把新市民作為城市創新力的一員納入到改革內容中。這樣才會利于我國的社會發展和經濟增長,最終實現城市里的安居樂業。


Q2:

劉佳燕:

晉老師提到的一點特別有意思,就是“不確定性”。這些新市民其實是城市未來中產階層形成中很重要的潛力群體,而且在城市中會不斷成長,在過程中不斷形成關于所在階層和城市的認同。正是他們可能經歷的城市化過程的不確定性,很大程度上制約了這類群體的歸屬感和認同感。我們在調研中發現,租戶很少會說“去我家坐坐”,因為他們不認同租的房子是自己的家。社會學關于社會階層的劃分,有一個標準來自個體對自我社會經濟地位的主觀認同。就像剛才葉老師提到的社會保障,雖然很多新市民在收入上達到一定水平,但從長遠來看,在生活其他方面缺乏穩定預期的保障,比如孩子上學、住房、就醫等。這些未知的風險和不確定性因素使他們很難有城市歸屬感和認同感,可能導致社會的隔離和割裂。

我們現在常說要從“空間的城鎮化”逐步走向“人的城鎮化”,其實更進一步,應該是實現“家庭的城鎮化”。新市民不只是能賺到錢,有個安身之處,更能實現真正意義上的社會再生產,也就是保障能有完整的家庭,下一代的健康成長?,F在談住房問題,很多時候是放在規劃或服務的部門領域,而沒有從綜合的、公共政策的角度去解決。再到城中村更新層面的問題,情況更復雜,涉及到更新和住房兩個制度的交疊,需要從部門協作、學科交叉、制度和政策工具創新等角度進行探索。想請葉老師分享下如何從全面綜合的角度解決城中村住房問題的案例。

葉裕民:

劉老師提到的是兩個問題的疊加,一是新市民為什么不認為城中村租的房子是他的家,二是怎樣用綜合的方法,從制度設計上給他們一個家。

先回答第一個問題??梢钥吹?,現在住在城中村的流動人口大多以家庭為主,比如廣州番禺區有42%是以家庭為單位的新市民,這代表家庭遷移的趨勢越來越明顯。還有一大部分是單身人口,進入城市后組建家庭住下來。還有很多流動人口沒有舉家搬遷,因為他們的孩子不能像本地孩子一樣接受到完全同等的義務教育。雖然有的城市允許外來人口的孩子在當地入學,但在兩個方面并沒有同等對待,一是不能完全免費,二是不能就近上學。這導致很多新市民的孩子只能到更遠的地方上學,某種程度上排除了上學的可能性,所以沒有把孩子、家人帶到城市來。沒有了家人,也就沒有了家的氛圍和認同感。

大家常說“哪里住,哪里就是家”,住房對家庭很重要,對社會也很重要。家是一個社會文明的起點。易經中有一個家人卦,家人卦的卦象是火下風上,傳統文化解釋“火”為文明的源泉,整個社會的文明起源于家的完美和愛。大家知道,最無私的愛是母愛,當一個孩子在一個充滿愛的家庭中成長,走進社會是有責任感、愛心,以及創造力的。所以,住房很重要,不只是一個居住的空間,它是社會現代文明的載體。現在很多政策還沒意識到住房的文明內涵,把流動人口的安居房建在城市邊緣地區,解決不了孩子上學的問題,家人來不了,就不是一個完整的家,也就沒有真正解決流動人口的住房問題。往大了看,父母和孩子的分居,造成了現在留守兒童的問題,讓這八千萬留守兒童身心健康地成長是艱難的。從這個層面,住房是整個社會文明制度的重大議題。

長期幾十年沒有解決流動人口問題,并不是他們不努力,而是他們最基本的屬性,自然屬性沒有得到滿足,那么他們的經濟、社會屬性就不能得到彰顯,體現在沒有創造力。社會層面體現在產業結構很難升級,社會創新力不足。大家都知道中國有巨大的市場,有很多世界五百強來中國投資,但不是所有好的投資都會愿意給中國。我們曾經跟很多企業家交流,問他們決定投資中國的條件是什么。其中一個世界五百強企業把中國區的管理總部放在了成都,他們解釋一個原因是這里年輕人都受過很好的教育培訓,有創新的激情,另一個是成都的房價是相對較包容的,對年輕人友好。人力資本對世界五百強企業是至關重要的,他們可以帶先進的技術和設備去其他國家,但有兩個是帶不過去的,一是大規模的產業工人,二是包容、公平的社會制度。當這兩個條件都具備的時候,他們才會考慮投資。顯然,城中村更新要做的就是這兩件事情。所以,中國未來要成為制造業強國,要做的就是人力資本積累,實現公平社會的建構。再說回家庭的重要性,有了住房是不夠的,還需要實現遷移人口家庭化,滿足人的社會屬性。所以,首先家庭要得到保障,在愛中成長;然后是社區治理民主化,培育社會責任感;接著是以社區常住人口為基礎,提供公共服務均等化。

談到公共服務均等化,政府的存在就是為了提供公共服務,在所有的公共服務中,除了國家安全,最需要投入的就是基礎教育。滿足財力、理念和技術手段三個條件,就可以實現公共服務均等化。2016和2017年國務院印發的政策明確了地方政府提供公共服務要以自有財力為主,這個是很正確的,財政能力是第一條件。第二個條件是理念的轉變,現在很多大城市并不是因為沒有財政資金投入基礎教育,而是理念上的問題,導致很多流動人口的孩子的教育沒有得到保障。有的城市有意愿也有資金給流動人口的孩子提供教育保障,但也沒有做好,是為什么呢?這就跟城市空間有關。城中村屬于非正規空間,是集體土地。我們的規劃是不能在集體土地上建學校的,只能在國有土地上,土地性質是約束城中村更新的一個因素,如何把城中村土地在規劃層面合法化是第三個條件。所以要建立新的公共服務配套制度。不管土地性質如何,只要是更新,就應該提高公共服務,人在哪里公共服務就在哪里。而且,是以常住人口為單元,而不是以戶籍人口。所以,基礎教育保障的難點在于理念和制度的突破。

社會保障的難點是另一個方面?,F在流動人口的社會保障大部分是按照工資的相應比例繳納的,但是他們的收入水平相對低一些,新市民繳納社會保障的平均率是1/3左右,大量的新市民是沒有保障的,未來是沒有預期的。所以,他們就不敢花錢,進而內需拉不動。很多地方最近開始為新市民推進社會保障政策了,但絕大部分大城市從養老保險開始推進,并沒有推進新市民真正需要的醫療保險。為什么從養老保險開始推進?因為城市保障缺乏養老金。這種政策的推進不是著眼于新市民的發展和社會公平,而是基于城市的本位利益。所以,城市應該根據國家新型城鎮化的需要去改革社會保障制度。

劉佳燕:

關于醫療保障可以補充一點。我們在城中村做調研發現,里面很多的小診所,絕大部分是由這些居住群體的真實需求催生的。新市民大多比較年輕不太生病,加上收入低,繳納醫療保險的意愿自然不大;更重要的是,他們的疾病譜跟全齡段醫療保障里的常規疾病不太一樣。所以,需要反思的是,如何從新市民的特定需求出發,制定精準化的保障制度,而不是簡單的全覆蓋。

晉軍:

對,按需求設計制度很重要,另一個方面要考慮的是人口的遷移?,F在很多的保障在各省之間,甚至省內城市之間是不相互連通的。所以,很多新市民不愿意交保險,擔心幾年之后回家享受不到保障,認為繳納保險降低了可支配收入。

劉佳燕:

現在的保障基本都是針對個人的,有沒有可能以家庭為單位來設置?年輕人在醫療方面的開支不大,但可以把這部分保障共享給老人和孩子。

葉裕民:

對,這點非常好。繼續關于社會保障的討論,另一個問題是保障金的計算方式。很多城市是按照平均工資計算的,但是平均工資往往高于新市民的平均收入。我們在江蘇、浙江等地跟新市民訪談,他們很多人反映保障金高于工資交不起。我認為保障金可以按照城市的最低工資標準計算,降低保障水平,降低繳納水平,擴大保障面。再加上劉老師提到的家庭險,加強保障服務在區域間的流動性,這樣就能很好地解決新市民醫療保障問題。

除了這些基礎保障要改革,還有一個制度就是高考。如果說高考制度能改革,流動人口的孩子不用回老家高考,市民化的進程將大大推進。我們在北京通州區訪談過,一些非常厲害的高級工程師不能繼續待在北京的原因是,他們的孩子不能在北京高考。

晉軍:

對,高考制度改革很重要。我們在北京訪談過一個在行業里頂尖的生物制藥企業,他們要搬離北京,因為很多的技術骨干要離開,要去他們孩子能參加高考的城市。

葉裕民:

我一直認為戶籍制度要改,但目前要求所有城市解除對流動人口戶籍的限制還有難度。另外,如果現在取消戶籍限制,可能會導致一些盲目流動,因為很多農村的農民年均純收入低于城市貧困低保戶,如果戶籍制度取消,那么很多農民會覺得我辛苦一年還不如去城市什么都不干,進而增加城市的發展成本,最終受影響的還是那一群新市民。所以,城市戶籍制度改革要因地制宜,但市民化和公共服務均等化的推進是刻不容緩的。習總書記也講過,要加快市民化的推進。然而,我們在很多城市的調研中發現,地方大多很重視戶籍制度改革,但對市民化沒有什么想法。很多戶籍制度改革的初始目的是設置落戶的門檻,所以更多地是關注如何改善積分制度,而不是真的要放開多少指標。這樣就把戶籍制度異化成了積分制度的設計,換言之,就是異化為城市門檻的設定?,F在大部分城市的積分制度都是對學歷和稅款繳納額度有明確的要求,都是跟人口規模和控制有關,不管新市民有多努力,只要最終人口規??刂谱【托?,這使得戶籍制度更加異化。所以,我們當前的戶籍制度改革本身的路徑就需要改革。

劉佳燕:

是否可以理解為,戶籍制度改革和市民化兩者不能簡單地捆綁在一起,或同義化。戶籍制度改革更應基于一個城市自身能力的評估,帶有一定的引導和管控的作用。如果放到整個國家的層面,需要跟城鎮化的空間格局掛鉤,來自對區域性人口流入流出的引導。市民化是指城市應該建設一個包容的、均等化的公共服務。

葉裕民:

應該說公共服務做到極致,就會讓戶口變得沒有用,當戶口基本上沒用的時候,那就是戶籍制度改革成功了,所以他們是密切相關的。其實很多城市是不太愿意嚴格控制人口規模的,因為從十八屆三中全會以來,不斷進行市場化改革,市場在要素配置中發揮決定性的作用,所以人的流動是由市場決定的。因此,人在哪里創造,就應該享受那里的公共服務,享受了公共服務就可以更放開地創造,那么經濟就發展起來了。我很認同現在戶籍制度改革要適當有計劃地推進,但公共服務均等化的推進絕不能慢,要大幅面向所有人推進。這是一個公平公正的社會制度的起點,而這樣一個社會制度是中國建設社會主義現代化強國的核心組成部分。

晉軍:

這就是那四個字——長治久安。

Q3:

劉佳燕:

這是個極其深刻又充滿人文關懷的話題。最后請兩位用一兩句話簡單談一下關于城中村更新或新市民市民化的感想或建議。

晉軍:

我認為市民化最終的目標,是要讓居民不管在城市還是鄉村,不管從事什么職業,都可以擁有同樣的社會機會,都可以過上同樣的美好生活。

葉裕民:

我希望所有的發達城市作為國家社會主義現代化建設的前沿,要盡快地聯動推進城中村更新和新市民住房問題,要給新市民一個家,讓他們作為社會主義現代化創造的主體力量,盡快地發揮他們的作用。

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